Проект на Постановление на Министерски съвет за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерството на отбраната, приет с ПМС № 5 от 2014 г.

По повод публикувания проект за поредното изменение на Устройствения правилник на МО бих искал най-напред да поставя въпрос, на който се надявам да получа разумен отговор, тъй като не открих такъв в обяснителния доклад.

Известно е, че в МО вече е започнала работата по нов стратегически преглед на отбраната. Не беше ли по-логично този преглед да бъде завършен и едва в резултат на изводите и препоръките от него да се пристъпи към промени в структурата? Предприетите сега промени са обречени да бъдат временни, тъй като прегледът със сигурност ще констатира нуждата от нови преобразувания.

Освен това разделянето на дирекция „Отбранителна политика“ точно в момента, когато този преглед трябва да бъде проведен, неизбежно ще доведе до трудности в обективното му провеждане. Подобно разцепване на политическата дирекция е в противоречие с практиката в страните-членки на ЕС и НАТО, както и в страните партньори и кандидатки за членство.

Прави впечатление, че новата дирекция „Отбранителна политика и планиране“ ще бъде натоварена с планиране и отчитане на отбраната. Не е ясно какво означава това – подготовка на национални планове и дългосрочни програми за развитието на отбраната или планиране на някакви краткосрочни дейности в отбраната. Последното не е маловажно, но не е и необходимо да се прави от дирекцията, отговорна за отбранителната политика. Какво планиране извършват другите две дирекции, които имат тази дума в наименованието си?

Също така двустранното сътрудничество е част от политиката по международното сътрудничество, която е възложена на министъра на отбраната със закон. То е и елемент от външната политика на страната и целта му е чрез ползотворни контакти с МО на други държави да се подпомага укрепването на международния мир и сигурност.

По тази причина дейността по двустранното, а и регионалното сътрудничество, е функционално свързана с отбранителната политика, докато протоколните дейности имат друга цел – осигуряване на необходимата представителност на политическото ръководство и институцията МО.

Механичното сливане на двустранното сътрудничество и протоколните дейности, както и отделянето на двустранното сътрудничество от работата по ЕС и НАТО, ще доведе до затруднения в работния процес и излишното му бюрократизиране, особено ако в Устройствения правилник не се предвиди механизъм за тясна координация между тези направления.

Така, когато по двустранен път се наложи да се съгласуват въпроси в подкрепа на общите действия в НАТО и ЕС, а такива въпроси безспорно има, това ще трябва да става чрез кореспонденция между две дирекции, което ще отнема повече време. Свеждането на двустранното и регионалното сътрудничество до протокол ще нанесе също така вреда на международния авторитет на МО с последици, които могат да са изключително неприятни.

Дори да бъде приета неособено логичната теза, че двустранното сътрудничество трябва да се отдели от отбранителната политика, това би могло да стане чрез обособяване в една  дирекция на международното сътрудничество - двустранно, регионално и в рамките на различни организации за сигурност, с европейските въпроси, каквато е практиката в почти всички останали ведомства от централната администрация. Такава една структура би била далеч по-ефективна, отколкото предвидената дирекция „Протокол и двустранно сътрудничество“.

Възможен положителен ефект от формирането на две дирекции на основата на настоящата „Отбранителна политика“ чрез отделянето на международното сътрудничество и ЕС в една структура и националната отбранителна политика и НАТО в друга (поради далеч по-тясната връзка помежду им в сравнение с тази с международното сътрудничество и ЕС) би бил облекчаването на техните директори в изпълнението на международните им задължения и при обработката на потока от информация.

Разбира се, това ще бъде компромисен и далеч не най-добър подход, но все пак ще представлява многократно по-разумен вариант от това да се маргинализира двустранното сътрудничество и да бъде приравнено на протоколна дейност.

Във връзка с прецизиране на функциите, изпълнявани от дирекция „Отбранителна аквизиция“ - чл.31 от проекта на Устройствен правилник на Министерството на отбраната, да се добавят както следва:

1. „т. 14б. Координира и участва в работни формати в Съвета на ЕС, Европейската комисия, Европейската агенция по отбрана, НАТО в областта на отбранителната аквизиция, въоръженията, отбранително-индустриално и военно-техническо сътрудничество, научна и развойна дейност в интерес на отбраната.“

2. „т. 14в. Координира и участва в структури за управление на Европейския фонд за отбрана, в т.ч. Подготвителното действие за научни изследвания в отбраната и Европейската програма за индустриално развитие в областта на отбраната.“

3. „т. 14г. Осъществява взаимодействие и координация, в Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия, министерства, ведомства и неправителствени организации в страната и извън нея и научни организации и отбранителната индустрия при подготовката и реализацията на съвместни програми и проекти за научна и развойна дейност в отбраната в рамките на инициативи, програми и проекти на НАТО, ЕС и други международни организации.“

Мотиви:

Стартирането на редица Европейски инициативи в областта на отбраната, като Европейския план за действие в областта на отбраната (EDAP), Подготвителното действие за научни изследвания в областта на отбраната (PADR), Европейската програма за промишлено развитие в областта на отбраната (EDIDP), Европейския фонд за отбрана (EDF) и други, са пряко свързани с дейността на дирекция „Отбранителна аквизиция“ в аспектите на развитие на въоръженията, планиране на научната, изследователската и развойната дейност в Министерството на отбраната. Съгласно действащия Устройствен правилник на МО на дирекцията са възложени функции по подпомагане на министъра на отбраната при реализиране на политиките в областта на международното военнотехническо сътрудничество, индустриалното сътрудничество и развитието на отбранително-технологичната индустриална база, подпомагане дейността на националния директор по въоръженията, планиране, координация и управление на дейностите в областта на изследванията и технологиите. При изпълнението на тези функции експертния състав на дирекцията координира дейностите на ниво европейски институции, на междуведомствено ниво, осъществява непрекъснато взаимодействие и координация с представителите на научната общност и отбранителната индустрия. Дирекцията има създаден капацитет от експерти участвали в разработването на регламентиращите документи на европейско ниво, имащи опит, както в разработването, така и в прилагането и координирането на изпълнението на посочените инициативи и програми. В тази връзка с цел осигуряване на адекватност, ефективност и извличане на ползи от участието ни в посочените европейски инициативи е целесъобразно в Проекта на Устройствен правилник на Министерството на отбраната да бъдат отразени по-конкретно тези функции на дирекцията.

І. Бележки по част от предлаганите изменения в чл.6:

1. Съгласно разпоредбите на чл.81, ал. 1, т.6 от ЗОВС на РБ, постоянният секретар на отбраната, като най-висш държавен служител в Министерството на отбраната отговаря за развитието и ефективността на администрацията, в тази връзка неправилно е отменена т.9 на чл.6, ал.1, от Устройствения правилник на МО.

2. В проекта на постановлението е предложено да бъде отменена т.19а от чл.7, ал.1, като същевременно се запазва аналогична функция на постоянния секретар на отбраната дефинирана в чл.6, ал.1, т.9б от Устройствения правилник на МО, което е не правилно и обуславя отмяната на т.9б от чл.6, ал.1 от Устройствения правилник на МО.

3. В чл.6, ал.1 се създава нова т.14, която по своя смисъл се дублира с формулировката на т.3 от чл.6, ал.2 от Устройствения правилник на МО, в тази връзка е целесъобразно да бъде отменена т.3 на чл.6, ал.2 от Устройствения правилник на МО.

ІІ. Бележки по част от предлаганите функции на новата дирекция „Отбранителна политика и планиране“ в чл. 28:

"т.7. подпомага министъра при участието му във формирането на политиката и вземането на решения в НАТО и ЕС на военно-политическо ниво, организира и координира изработването на позициите в рамките на министерството, Българската армия и структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната;"

Коментар: Участието на министърът на отбраната във  формирането на политиката и вземането на решения в НАТО и ЕС е на политическо, а не на военно-политическо ниво. Освен това е непълна формулировката по отношение на организациите, в чиито процес на взимане на решение участва. Организирането и  координирането на  изработването на позиции е една от задачите, изпълнявани от дирекцията в рамките на функцията. Ето защо предлагам следната формулировка:

"т.7. подпомага министъра при участието му във формирането на политиката и вземането на решения в областта на сигурността и отбраната в НАТО, ЕС и други международни организации на равнище министри на отбраната; "

"т. 9. подпомага министъра при осъществяване на функциите му на заместник-председател на Междуведомствения съвет по участието на Република България в НАТО и ОПСО (МСУНО);"

Коментар:  Министърът на отбраната участва и в други консултативни, координиращи и контролни  органи, поради което предлагам следната формулировка:

"т. 9. подпомага министъра при участието му в националните консултативни, координиращи и контролни  органи, свързани с националната сигурност и отбрана и членството в НАТО и ЕС."

"т. 10. подпомага министъра при осъществяване на ръководството на дейността на представителите на министерството в постоянните представителства на Република България към НАТО, Европейския съюз, ОССЕ и други международни организации и организира тяхното осигуряване;"

Коментар: С цел прецизиране на организациите, в които има постоянни представителства на Република България, е необходимо да се добави и ООН. Осигуряването на националните представители се явява задача, произтичаща от функцията на дирекцията, формулирана в т.12. предлагам следната формулировка:

"т. 10. подпомага министъра при осъществяване на ръководството на дейността на представителите на министерството в постоянните представителства на Република България към НАТО, Европейския съюз, ООН, ОССЕ и други международни организации;"

"т. 13. подпомага министъра в рамките на правомощията му по формирането и провеждането на политиката по участието на страната в международни договори и споразумения в областта на хуманитарното разоръжаване и неразпространението на оръжия за масово унищожаване;"

Коментар: С цел допълване на областите от международни договори и споразумения, в които участва страната ни, предлагам следната формулировка:

"т. 13. подпомага министъра в рамките на правомощията му по формирането на политиката по участието на страната в международни договори и споразумения в областта на контрола на въоръженията, хуманитарното разоръжаване и неразпространението на оръжия за масово унищожаване;"

1.Чл. 28а. Дирекция "Протокол и двустранно сътрудничество“ –да се промени и функциите на протокола да се изпълняват в структура от общата администрация

Мотивът че в останалата си част функциите на дирекция „Отбранителна политика“, свързани с осъществяването на двустранното и регионално военно сътрудничество, могат да се обединят с функциите на звено „Протокол“ поради допирни точки в изпълнение на задълженията им и се обособи нова дирекция „Протокол и двустранно сътрудничество“ не убедителен и предлаганата промяна противоречи на чл.7 от Закона за администрацията. Позоваването на опита на други ведомства като Министерство на регионалното развитие и благоустройството, в което е създадена дирекция „Връзки с обществеността, протокол и международно сътрудничество“, не е аргумент, тъй като там посочената дирекция е в състава на общата администрация.

2. Приложение № 1 към чл. 13, ал. 2 в частта за специализираната администрация противоречи отново на чл.7 от Закона за администрацията тъй като звената за човешки ресурси и правна трябва да са част от общата администрация, добавянето към названието им „в отбраната“ по никакъв начин не променя функциите на двете структури. Липсват аргументи защо тези звена са в специализираната администрация, но не може и да има такива при изрични текстове в Закона!

.

3. Създава нова самостоятелна дирекция, която да съвмести дейностите на отдел „Търговски дружества“ от дирекция „Отбранителна аквизиция“ и дейностите, изпълняваните към момента от дирекция „Финанси“ и дирекция „Логистика“, свързани с управление, разпореждане, оперативен отчет и контрол, оценка и преоценка на излишните за министерството движими вещи с общо предназначение, както и с оперативен отчет, оценка, преоценка и разпореждане с излишните за министерството и за юридическите лица по чл. 60д, ал. 1 от ЗОВСРБ отбранителни продукти и изделия и технологии с двойна употреба и оръжия, боеприпаси, взривни вещества и пиротехнически изделия.

Цитираните дейности са абсолютно несъвместими с административната дейност и би следвало да бъдат изведени от състава на администрацията на МО.

4. В същото време в предложената структура на министерството липсва звено за стопански дейности ?

С неясен аргумент и препратка към военно формирование „Комендантство-МО“-структура на пряко подчинение на министъра на отбраната с възложени в Плана за развитие на въоръжените сили, приет с ПМС № 382 от 2015 г., функции по организация на дейностите по планиране на потребностите от движими вещи и осъществяване на материално-техническото осигуряване на дейността на Министерството на отбраната и т.н., с подзаконов акт – ПМС се променя отново изискването на чл.7 от Закона за администрацията. И не би ли следвало дадено военно формирование да изпълнява функции по отбраната и сигурността на страната, а не да му се възлагат функции по осигуряване на цивилна администрация пък била тя и на министерството на отбраната?

5.В предложения проект не става ясно има ли в структурата на МО звено за отбранително-мобилизационна подготовка или поне коя структура е натоварена с тази дейност? И ако има такава тя също би следвало да е в състава на общата администрация.

Прави впечатление донякъде формалния подход и „затварянето на очите“ на дирекция „Модернизация на администрацията„ на МС, която би следвало категорично да отстоява спазването на законовите изисквания, което не личи от нейното становище относно частична предварителна оценка на въздействието.

1. Чл. 16 да се измени така:

-в ал.1,  т. 6 да отпадне.

Мотиви: 1. Функцията в т. 6 изцяло се припокрива с цитираната в т. 1.

2. Инспекторатът, като административно звено, което е на пряко подчинение на министъра има контролни функции, а не функция следене и в правомощията си упражнява контрол за спазването от служителите на нормативните актове и заповедите на министъра и за законосъобразното провеждане на административните дейности в административните звена на министерството, в структурите на пряко подчинение на министъра и в Българската армия.

- в т.11 в края да се добави „на базата на анализи от извършените проверки.“

Мотив: Всяка структура може да инициира изменение на вътрешноведомствени актове, регламентиращи организацията на работата им. Цитираната функция само с направеното уточнение ще я направи уникална, в противен случай е ненужна.

- в ал. 2 текста „търговските дружества с държавно участие в капитала и“ да отпадне.

Мотив: Защо Инспекторатът не извършва проверки в търговските дружества с държавно участие в капитала, след като министъра на отбраната е лицето,  упражняващо правата на собственост на държавата?

Липсва контролната функция на министъра в търговските дружества с държавно участие в капитала. Такава не фигурира и във функциите на дирекция „Търговски дружества и разпореждане с излишни движими вещи“.

2. В Чл. 32а да се създаде точка 17:

„17. води регистрите по чл. 328, ал. 1, т. 3 и т. 4 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България."

Мотив: Съгласно разпоредбите на чл. 328. (1) от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България в Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия се създават и поддържат регистър на търговските дружествата, в които правата на държавата се упражняват от министъра на отбраната и регистър на имотите, включени като непарична вноска в капитала на търговските дружества, в които министърът на отбраната упражнява правата на държавата.

Липсва тази функция в чл. 32а за дирекция „Търговски дружества и разпореждане с излишни движими вещи“.

Съгласно параграф 8, т. 2 от функциите на дирекция „Административно и информационно обслужване“ се премахва материално-техническото осигуряване. Мотивите за това съгласно доклада са „освобождаване на администрацията от несвойствени за нея изпълнителски функции“, като същите функции преминават за изпълнение във военно формирование Комендантство-МО.

Как това се явяват „несвойствени“ функции за администрацията при положение, че в чл. 5 от Закона за администрацията изрично е посочено, че общата администрация „създава условия за осъществяване на дейността на специализираната администрация“, а материално-техническото осигуряване е съществена част от тези условия? Още повече, че в чл. 88 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България е вменено на общата администрация да осъществява организационно-техническото осигуряване на Министерството на отбраната.

Предвид факта, че Комендантство-МО е военно формирование, то няма как да се счита за част от каквато и да било администрация, камо ли общата администрация на Министерството на отбраната.

В духа на изказаното до тук следва също да попитам и защо другите функции, свързани с управлението на собствеността на министерството, към момента са част от функциите на Комендантство-МО, а не на общата администрация, както следва да бъдат съгласно цитираните законови разпоредби.

С проекта на нов Устройстен правилник дирекция "Отбранителна политика" ще бъде ръководена от офицер с висше офицерско звание. Въпросната дирекция ще се казва "Отбранителна политика и планиране", което е отдавна приета формулировка в страните-членки, а и партньори, на НАТО. Обособяването на нова дирекция "Протокол и двустранно сътрудничество" е отживелица от периода на партньорските години, а в останалите съюзни държави друстранното сътрудничество е неизменна подпомагаща дейност от отбранителната политика и в частност по отношение на членството на страната в НАТО и ЕС. Подобно разделяне е удачно и е практика за МВнР, а не за МО. Удачното решение е да има само отдел "Протокол". В случай на приемане на така предложения УП, формирането на нова дирекция "Протокол и двустранно сътрудничество" се предполага, че ще има директор, който ако е цивилен, то би следвало съгласно Закона за държавния служител, длъжността да се обяви на конкурс  и да бъде публикувана на сайта на МО. Същото касае и цивилните началници на отдели в дирекция "Протокол и двустранно сътрудничество".  Очаквам да бъде взето принципно решение и да се спазят референтните нормативни актове.