Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за културното наследство

2. Предложение за изменение на чл. 164 и чл. 165 от ЗКН

Във връзка с инициираното изменение и допълнение на ЗКН, смятаме за важно и неотложно да се преосмислят и повишат изискванията към лицата, имащи право да осъществяват дейностите по консервация и реставрация, и адаптация на недвижими културни ценности и условията за вписване в регистъра по чл. 165 от ЗКН.

Към момента доказването на професионален опит по чл. 164, ал. 2 от ЗКН е формално и по никакъв начин не гарантира вписването на квалифицирани и компетентни кадри, което поставя в риск сградите – недвижими културни ценности.

Настояваме за създаването на институт към Министерството на културата, натоварен с подготовката, квалификацията и преквалификацията на такива специалисти. Вписването им в регистъра по чл. 165 от ЗКН да е допустимо само след успешно завършване на подобно специализирано обучение и получаването на съответната диплома или сертификат.

3. Към § 4 от ЗИД на ЗКН.

Със законопроекта се прави допълнение на Закона за закрила и развитие на културата (ЗЗРК), който определя културните организации и начините за подпомагане на културната дейност и подпомагането на творци.

Основен принцип на националната културна политика, закрепен в ЗЗРК, е този за равнопоставеност на творците и на културните организации. Считаме че този принцип не е докрай прокаран в закона, тъй като съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗЗРК, дейност като частна културна организация могат да осъществяват лица, регистрирани по реда на Търговския закон, на Закона за юридическите лица с нестопанска цел или на Закона за кооперациите, но не и професионални организации, създадени по силата на специален закон, и защитаващи правата на членовете си, упражняващи свободна професия в областта на културата.

В качеството си на професионална организация на архитектите, придобили проектантска правоспособност в устройственото планиране и инвестиционното проектиране, и на основание чл. 5, т. 1 от ЗКАИИП, настояваме с настоящия законопроект КАБ да бъде включена като частна културна организация чрез допълнение на разпоредбата на чл. 10, ал. 1 от ЗЗРК.

Нашите членове – архитекти, упражняват свободна професия по смисъла на § 1, т. 7 от ДР на ЗЗРК като създават и се грижат за опазването на културни ценности в областта на архитектурата. Със ЗКАИИП КАБ е натоварена с функции по защита на техните права и интереси в съответствие с интересите на обществото, като се грижи и за защита на тяхното творчество чрез недопускане на недобросъвестна практика, защита на авторските им права, популяризиране на техния труд чрез конкурси и други.

Ето защо правото на КАБ да бъде частна културна организация в областта на архитектурата, следва да бъде признато и нормативно закрепено чрез допълнение на чл. 10, ал. 1 от ЗЗРК.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН МИНИСТЪР,

Предложените от нас законодателни решения са провокирани от проблемите, с които се сблъскват възложителите и нашите членове – архитекти-проектанти при прилагането на съществуващите разпоредби в раздел V "Териториално устройствена защита“ на ЗКН. Считаме че нормативната уредба на тези обществени отношения има нужда от спешно преосмисляне и осъвременяване.

Разчитаме, че становището и предложенията на Камарата на архитектите в България, които целят защита на обществения интерес и на правата и интересите на нашите членове, ще бъдат съобразени на основание чл. 18а и чл. 26 от Закона за нормативните актове с проекта за изменение и допълнение на ЗКН.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН МИНИСТЪР,

Със Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за културното наследство (ЗИД на ЗКН) се предлага създаването на наредба, която да определи реда за осъществяване на съгласувателната процедура по раздел V "Териториално устройствена защита", поради което на основание чл. 5, т. 6 от Закона за камарите на архитектите и инженерите в инвестиционното проектиране (ЗКАИИП), Камарата на архитектите в България (КАБ) представя становище с предложения за изменение и допълнение, които да бъдат съобразени и включени в настоящия ЗИД на ЗКН.

1. Към § 2.

     Не подкрепяме създаването на нова алинея 16 в чл. 84, която предвижда, че съгласуването по реда на ал. 1 и 2 на чл. 84 от ЗКН се извършва по ред, определен с наредба на министъра на културата.

     Видно от мотивите на законопроекта целта на предвижданата нова наредба е нормативно да регламентира всички условия за осъществяване на административната услуга.

     Считаме че съществуващите разпоредби на чл. 84 от ЗКН достатъчно подробно разписват съгласувателната процедура. Самият предмет на чл. 84 от ЗКН е именно нормативното уреждане на съгласувателната процедура по раздел V "Териториално устройствена защита". Поради това, създаването на наредба по прилагане на чл. 84 от ЗКН ще доведе до излишен бюрократизъм и утежняване на административната процедура, която и без това към момента е изключително тромава, формализирана и бавна.

     Обръщаме внимание, че практиката по прилагане на закона в тази част и съвременните обществени отношения изискват преосмисляне на принципа, върху който е изградена съгласувателната процедура по чл. 84 от ЗКН, което налага не създаването на наредба за детайлизиране на порочната административна процедура, а неотложно изменение на закона в тази част. Съобразно правилата за издаване на нормативни актове (чл. 7, ал. 2 и  чл. 15 от ЗНА) промяна на процедурата не може да се извърши с предвидения с настоящия законопроект подзаконов нормативен акт (наредба), а се налага изменение на правилата в закона.

     Необходимо е процедурата да се облекчи и децентрализира, което да доведе до провеждане на административната процедура в много по-кратки срокове и до разтоварване на министъра на културата от задължението да се произнася с краен акт по всички заявления.

     Предлагаме да се възстанови едностепенната процедура по съгласуване в редакцията на чл. 84 от 2009 г. и института на мълчаливото съгласие.

     Алтернативно, предлагаме следните промени в чл. 84 от ЗКН:

• да се предвиди едностепенна процедура по съгласуване в едномесечен срок от подаване на заявлението, като съгласуването на инвестиционните проекти и исканията за намеси по чл. 83 от ЗКН се извършва и писменото становище за тях се издава от един и същ орган. За единични и групови недвижими културни ценности с категории "световно значение" това да бъде министърът на културата, а за всички останали - директорът на НИНКН.
• едновременно с въвеждането на едностепенна съгласувателна процедура, да се предвиди възможност за преразглеждане на издадените от директора на НИНКН писмени становища от министъра на културата в 14-дневен срок от уведомяването за издаването им. Директорът на НИНКН в 7-дневен срок от издаване на съгласувателното становище го изпраща на министъра на културата заедно с копие на документацията. В 14-дневен срок от уведомяването министърът на културата извършва служебна проверка за законосъобразност на издаденото съгласувателно становище, като при констатиране на нарушения може да го отмени в този срок.
• Предвид системното неспазване на законовите срокове за съгласуване, което в много случаи поставя в риск съхраняването и опазването на недвижимите културни ценности, необходимостта от осъвременяване на законодателната уредба и дисциплиниране на администрацията, считаме за неотложно въвеждането на института на мълчаливото съгласие в съгласувателната процедура по чл. 84 от ЗКН. Непроизнасянето в едномесечен срок от постъпване на заявлението се счита за мълчаливо съгласие.

От разгледаните дотук текстове следва, че само ако има постоянна или временна експозиция, която да е отворена за посетители поне 100 дни в годината, МК може да осъществява „контрол върху дейността на частните музеи и опазването на движимите културни ценности, съхранявани в тях“.

В предлаганите промени не е уточнено, какво се случва с движимите културни ценности,инвентирани във фонда на музея, които са собственост на физически и юридически лица, след закриването  му. Според изискванията на ЗКН, преди да се получи разрешение за осъществяване на музейна дейност, те трябва да са декларирани и регистрирани като колекции по надлежния ред. Предполага се, че след закриването на музея, идентифицираните и регистрирани културни ценности отново ще придобият статут на колекция. Това обстоятелство изглежда е убягнало от вниманието на вносителите на проекта. То обаче е от изключителна важност за опазването на движимото културно наследство, тъй като музеите нямат право на постоянен, а само на временен износ (при организирането на временни изложби) на движими културни ценности, инвентирани във фондовете им, извън пределите на България.

Чл.129. (1) Не се допуска износ от митническата територия на Общността и изнасяне от територията на Република България към други държави – членки на Европейския съюз, на движими културни ценности, които:

1. представляват национално богатство, или

2. са регистрирани в основния фонд на музеите.

(2) Движими културни ценности по ал. 1 могат да бъдат само временно изнасяни за:

1. представяне пред чуждестранна публика, при условие че са налице гаранции за тяхнат асигурност;

2. осъществяване на консервационно-реставрационни работи, при условие че те не могатда се извършат на територията на страната.

За разлика от тях, режимът за износ при културните ценности по чл. 97, ал. 6 е значително по-облекчен:

Чл. 128. (1) (Изм. - ДВ, бр. 1 от 2019 г.) Износът и временният износ на движими културни ценности от територията на страната се извършват с разрешение за износ или сертификат за износ. Износ на придобити извън територията на страната културниценности по чл. 97, ал. 6 в страните от Европейския съюз се извършва с документите им за произход, с които са били внесени.

При така разписаните изисквания за износ и временен износ, регистрираните по надлежния ред археологически движими културни ценности, които не са получили статут на национално богатство, не са регистрирани в основния фонд на музея, както и тези, които са внесени с документ, могат да се изнесат не само временно, но и постоянно, макар и със съответното разрешение или сертификат.

При изброените дотук противоречия, мотивите на МК пораждат не само въпроси, но и съмнения по отношение на начина, по който предлаганият ЗИД на ЗКН би допринесъл за по-доброто опазване на културното богатство на България, или просто се предлагат текстове за конкретен музей (или лица).

Предложените изменения на Закона за културното наследство не само няма да постигнат резултата, който целят, а именно: осъществяването на контрол върху дейността на частните музеи и опазването на движимите културни ценности, съхранявани в тях, а ще създадат предпоставка за още по неясното му прилагане.

Със Заключителна разпоредба се предлагат промени в чл. 14, ал. 2, т. 1 от Закона за закрила и развитие на културата , като накрая се добавя „по ред, определен с наредба на министъра на културата“. Считаме, че предложеният текст е в противоречие с Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието. В публикуваната на сайта на обществени консултации частична предварителна оценка на въздействието липсва текст, свързан с промените, които се предвиждат в ЗЗРК, с оглед на което предложението противоречи на чл. 14 от Наредбата, съгласно които „Органът по чл. 10 извършва частична предварителна оценка на въздействието на всеки проект на закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на МС, чийто съставител е. Органът по член 10 извършва частична предварителна оценка на въздействието на всеки проект на закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на МС, чийто съставител е.“

Елка Пенкова

Любава Конова

Татяна  Цветанова

Извън горното, трябва да се отбележи, че текстът е изключително рестриктивен. Досегашният текст на закона предвижда разрешението да бъде отнемано в случаи на системно нарушение на изискванията на този закон. Предложената редакция обаче не само не предвижда системност на нарушаването на чл. 25, ал.1, т.1-4, но и дава възможност за прилагането на субективизъм от страна на държавата, най-вече при нарушенията, свързани с т. 3 и т. 4 от чл. 25, което от своя страна създава предпоставки за прилагането на неоправдана държавна репресия.

По отношение на т. 4 – когато в музея се съхраняват неидентифицирани и нерегистрирани по реда на този закон движими културни ценности.

Макар и частично Министество на културата да се е съобразило с направените от нас бележки, които касаеха незаконосъобразността на първия вариант на текста се предлага промяна, която в никакъв случай не решава проблема, а напротив, поражда няколко важни въпроса:

1. Как точно ще се процедира с движимите културни ценности, които са декларирани в законоустановения срок по § 5 от ЗКН  - (1) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 92 от 2009 г., в сила от 20.11.2009 г.).В едногодишен срок от влизането в сила на закона лицата, които са установили фактическа власт върху движими археологически обекти или движими археологически паметници на културата до влизането в сила на този закон, са длъжни да поискат тяхната идентификация и регистрация като движими културни ценности от Националния исторически музей или от съответния регионален музей по реда на чл. 97, ал. 5. Към искането се прилага декларация, в която се описват вещите по изречение първо, с посочване на произхода им и способа за тяхното придобиване. За деклариране на неверни обстоятелства лицето носи отговорност по чл. 313 от Наказателния кодекс. Директорът насъответния музей издава на лицето удостоверение за изпълнение на задълженията му по изречениепърво и второ. В тези случаи се прилага чл. 101.

От цитирания по-горе текст ясно се вижда, че Законодателят е определил срок за деклариране на движими археологически културни ценности, но не и срок за тяхното идентифициране и регистриране от съответните музеи.

2. Как би се разрешило противоречието между текстав т. 4 от ал. 6 (&1 от Проекта за ЗИД на ЗКН) и чл. 97 (6) (Нова - ДВ, бр. 54 от 2011 г.), според който „Не подлежат на идентификация археологически предмети, монети и монетовидни предмети и произведения на изобразителните изкуства, внесени на територията на страната, с произход от други държави, в случаите, когато са придружени с документ за произхода и за способа на придобиването им.”

С оглед цитираните по-горе членове от ЗКН, как ще се процедира в случаите, в които в частните музеи се съхраняват инвентирани във фонда им движими културни ценности, които обаче са неидентифицирани и нерегистрирани по реда на този закон (вж. § 5 (1) от ЗКН и чл. чл. 97,  ал. (6), предвид текста на чл. 11 от Наредба Н 6, в който изрично е упоменато, че „инвентирането в музейните фондове е основна форма на регистрация на движимите културни ценности в музея” Може би в този случай трябва да се предполага, че текстът от Наредбата не се отнася за  частните музеи?

3. В същото време, за да се получи разрешение за музей, съгласно чл. 25. (Изм. - ДВ, бр. 54 от 2011 г.) (1) е необходимо да са налице 1. културни ценности, идентифицирани по реда на наредбата по чл. 107, ал. 1, които могат да бъдат представяни във вид на музейна експозиция. От това следва, че задължително условие за получаване на разрешение за извършване на музейна дейност е културните ценности (или част от тях) на юридическо или физическо лице, вече да са били идентифицирани по реда на наредбата по чл. 107, ал. 1 от ЗКН, или декларирани по &5 от Преходните и заключителните разпоредби, или придобити от аукциони в чужбина със съответния документ и инвентирани в съответния музей.

Мотивите на вносителя на ЗИД също са неясни и предизвикват повече въпроси, отколкото отговори:„С изменението се определя тясно и точно обстоятелствата, при които може да бъде отнето разрешението за извършване на музейна дейност. Създава се практически приложима правна норма, която ще позволи на Министерството на културата да изпълнява своите правомощия и ще гарантира опазването на културните ценности. Непълнотите в настоящия текст водят до ограничаване на  възможностите за неговото прилагане и възпрепятства осъществяването на контрол върху дейността на частните музеи и опазването на движимите културни ценности, съхранявани в тях.”

„Новият“ текст, заложен в настоящия Проект на ЗИД на ЗКН към чл. 30, ал. (6) „разписва“ подробно условията за отнемане на разрешението за извършване на музейна дейност, които обаче са приложими само и единствено за частните музеи, без да засягат останалите (равнопоставени по закон) субекти в националната система по опазване на културното наследство. Едно от тези условия, разписани в 24-тата и 25-тата поправка на Закона гласи следното:

Чл. 30. Разрешението за извършване на музейна дейност се отнема с мотивирана заповед на министъра на културата по мотивирано предложение на директора на Инспектората, когато:

1. постоянната или временна експозиция на музея е отворена за посетители по-малко от 100 дни в годината (&1 от Проекта за ЗИД за ЗКН)

Тази добавка обаче, не изяснява по никакъв начин логиката и аргументите за това, че експозицията на който и да било музей (частен, държавен, общински и със смесено участие) трябва да е отворена за посетители  най-малко 100 дни в годината. Неясно защо Министерство на културата при две ръководства продължава да поддържа целесъобразността на подобен текст в закона, а именно, че постоянната или временната експозиция само и единствено на частния музей трябва да функционира за период от най-малко 100 дни.  Неясни са и мотивите, които налагат това изискване, още повече, че съществуват държавни и общински музеи, които и към настоящия момент функционират „на повикване“ или отварят залите си, единствено когато имат посетители. В този ред на мисли предложението да бъде отнемано разрешението за извършване на музейна дейност на основание, че постоянната или временната експозиция е отворена за посетители не по-малко от сто дни е необосновано рестриктивен.

По отношение на т. 3 от ал. 6 (&1 от Проекта за ЗИД за ЗКН), а именно, отнемане на разрешението в случаите, когато музеят престане да отговоря на изискванията по чл. 25, ал. 1, т. 1-4;

Съгласно Закона за културното наследство: Чл. 25. (Изм. - ДВ, бр. 54 от 2011 г.) (1) Музей се създава при наличие на:

1. културни ценности, идентифицирани по реда на наредбата по чл. 107, ал. 1, които могат да бъдат представяни във вид на музейна експозиция;

2. сграден фонд, осигуряващ условия за съхраняването на движимите културни ценности, определени с наредбата по чл. 34, ал. 6, и условия за представянето на движимите културни ценности, определени с наредбата по чл. 185;

3. постоянен източник за финансиране дейността на музея (издръжка на сградата и персонала и средства за дейности за издирване, изучаване, опазване и представяне на движимите културни и природни ценности и образци);

4. специалисти с необходимата квалификация съгласно класификатора по чл. 37, ал. 2.

Освен, че и в тази хипотеза предлаганият текст създава условия за неравнопоставеност при третирането на различните по форма на собственост музеи - държавни, общински, частни и със смесено участие (чл. 27 от ЗКН), с оглед факта, че редица общински музеи и към настоящия момент не разполагат със специалисти реставратори и др.,(включително и самият закон по отношение на държавните и общински музеи допуска тази хипотеза).

Новото предложение е лишено от конкретика и позволява свободно (и субективно) тълкуване на критериите, на които трябва да отговаря дейността на всеки един музей. Този проблем може да бъде решен с изработването на стандарти за музейната дейност, каквито от години са приети не само в европейските, но и в много държави извън Европа.

За съжаление, създадената от министъра и зам. министъра на културата „комисия от експерти“, която трябваше да изработи и предложи така необходимите и крайно наложителни промени в ЗКН очевидно не е успяла да се справи със задачата си. В края на мандата на второто Служебно правителство се предлага отново стар законопроект, който търпи същите критики, както и предходния, това налага да повторим отново част от аргументите, които изказахме по повод 24-тата поправка на ЗКН, качена на сайта на Портала за обществени консултации на 26. 08. 2020 г.

Както бе посочено по-горе предложеното вече за втори път изменение и допълнение на ЗКН не решава натрупаните проблеми, а ги задълбочава и изопачава философията на Закона, заложена при създаването му, тъй като създава условия за неравнопоставеност при третирането на различните по форма на собственост музеи - държавни, общински, частни и със смесено участие (чл. 27 от ЗКН). Това, от своя страна влиза в противоречие с духа на самия закон, в който всички изброени видове музеи са приобщени към националната система по опазване на културнотонаследство (чл. 11) и в частност, на движимите културни ценности, които са обществено достояние (чл. 2, т. 2, 3 от ЗКН).

Един от примерите в това отношение са чл. 25, който урежда условията за създаване на музеи (държавни, общински, частни и съссмесеноучастие) и чл. 30, който третира дейността на частните музеи, като въвежда допълнителни изисквания по отношение на необходимата документация, които очевидно не се отнасят за другите музеи, например:

Чл. 30, ал. (2) Разрешението за извършване на музейна дейност се издава въз основа на заявление, към което се прилагат и:

4. (изм. - ДВ, бр. 54 от 2011 г., изм. - ДВ, бр. 89 от 2018 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2019 г., в силаот 06.08.2019 г.) документи, удостоверяващи наличието на изискванията по чл. 25, ал. 1, т. 1 - 4:

а) план на сградата за музей с обозначени пространства за експозиция, фондохранилища, санитарни помещения за персонала и за посетители, работни помещения и лаборатория.

Изискването за наличие на лаборатория, без да е уточнено каква – вероятно за консервация/реставрация (бел. на авторите) безспорно би гарантирало ефективното опазване на културните ценности, съхранявани във фондовете и експозициите не само на частните, но и на държавните и общинските музеи, и на тези със смесено участие.  В същото време, за съжаление, не всички общински музеи разполагат с помещения за лаборатория, а някои дори нямат и щатни специалисти - реставратори.

На 11.10.2021 година на Портала за обществени консултации  https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=6403 е публикуван нов проект на ЗИД на Закона за културно наследство, който е 25-та по ред промяна от приемането му през 2009 г. досега. Всъщност „новият” текст е напълно идентичен  с внесен за гласуване от 44 Народно събрание на 10. 12. 2020 г. законопроект,  обсъден в  Комисията по култура и медии на 17.12.2020 г., и който законопроект успява, видно от публикуваната на страницата на НС стенограма от заседанието, да обедини срещу себе си, представители на различни политически партии, най-вече защото съдържа текстове, които не само че не целят да регулират в положителна посока определен проблем, а напротив -задълбочават го.

Недоумение буди фактът, че Министерство на култура отново публикува законопроект със съмнителна правна стойност, без да са отчетени и съответно „решени“ проблемите, които бяха разкрити при първия опит за неговото „прокарване“ в Народното събрание.

Коректността обаче изисква да  отбележим, че някои от бележките, които направихме на сайта на портала за обществени консултации, са приети и са отпаднали от текста на внесения в 44 НС ЗИД на ЗКН https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=5414., респективно от публикувания за втори пореден път законопроект. Въпреки това, общото впечатление е, че премахването на някои от текстовете е механично, без да се осмисли общата философия на предлаганите промени, както и да се прецизира текстът им. За това свидетелства и фактът, че нито едно от критичните изказвания от всички парламентарни групи, представени в 44 НС относно несъстоятелността на предложения ЗИД на ЗКН, направени на заседанието на Комисията по култура и медии, не е взето под внимание (вж. на https://www.parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/2591/steno/6257) .