Ново Р/О:
РЕШЕНИЕ
№
4107
София,
18.04.2006
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България -
Пето отделение
,
в
съдебно
заседание
на двадесет и втори март две хиляди и шеста година
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
МАРИНА МИХАЙЛОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
при секретар
Мадлен Дукова
и с участието
на прокурора
Иван Лулчев
изслуша докладваното
от
съдията
ТАНЯ РАДКОВА
по адм. дело
№
11317/2005
.
Производството е по чл. 12 и следващите ЗВАС.
Образувано е по жалби на община Елен Пелин чрез кмета на общината, община Сливница чрез кмета на общината, "Национално движение "Екогласност" гр. София чрез неговия председател, Сдружение с нестопанска цел "Нови хан- европейско селище" с. Нови хан чрез неговия председател, Андрей Станчев Пенчев, Йорданка Иванова Зашева и Любка Костова Андреева, всички от с. Габра срещу решение на Министерския съвет на Република България № 883/18.11.2005 г. за
мерките, необходими за премахване на опасността за човешкото здраве и околната среда, възникнала в резултат на кризата с отпадъците на територията на Столичната община. Решението се обжалва в т. 1, с която се определя за временно съхраняване на балирани битови отпадъци от територията на Столичната община площадка рудник "Чукурово" - вътрешни насипища в котлована, съгласно координати в координатна система "1970 г.", посочени в приложение № 1. Община Сливница обжалва т. 5 от приложение № 2 към т. 2 от посоченото решение. Жалбоподателите считат решението в обжалваната т. 1 за нищожен и алтернативно за незаконосъобразен административен акт и претендират отмяната му. Община Сливница претендира отмяната на т. 5 от цитираното приложение.
Ответникът по жалбите -Министерският съвет на Република България /МС на РБ/ чрез своя пълномощник счита жалбите за неоснователни.
Заинтересованите страни - министърът на околната среда и водите, министърът на здравеопазването, министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът на земеделието и горите, Столична община, "Мина Чукурово" АД и "Совекс ЕМ" ООД намират жалбите за неоснователни.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите.
Пред вид обстоятелството, че обжалваното решение е публикувано в ДВ на 25.11.2005 г., жалбите са процесуално допустими като подадени в срок и при наличието на правен интерес : Такъв е налице за жалбоподателите общини и физически лица, тъй като са засегнати от действието на обжалвания акт -посочените площадки са на територията на общините, а физическите лица са живущи в с. Габра, намиращо се в непосредствена близост до терена на рудника. Целите на жалбоподателите- сдружения пък са свързани с опазване на околната среда. Поради това жалбоподателките са заинтересовани по смисъла на чл. 8 ЗВАС лица.
За да се произнесе по съществото на спора, съдът взе пред вид следното:
Със заповед № РД-09-1121/04.07.2005 г. на кмета на Столична община на основание чл.19, т. 2 от Закона за управление при кризи /ЗУК/ е обявено кризисно положение на територията на общината. Като основание за това е посочено създалата се ситуация, свързана с невъзможността да се осигури нормално сметосъбиране, сметоизвозване и обезвреждане на битови отпадъци, генерирани на територията на Столичната община. С решение № 678/13.10.2005 г. Столичният общински съвет е дал съгласие и е решил кметът на общината да организира и внесе за утвърждаване от Столичния общински съвет подходящи терени за изграждане на съоръжения и инсталации за третиране на битовите и строителните отпадъци. С писмо № 0403-133/27.10.2005 г. на кмета на общината до министъра на околната среда и водите, министъра на здравеопазването и министъра на регионалното развитие и благоустройството кметът на общината с цел намиране на подходящи площадки за третиране на битови отпадъци е поискал съдействие и разпореждане да се извърши проучване на шест площадки. В същото писмо е предложено приоритетно да се проучи за временно съхранение и изграждане на депо за битови отпадъци площадка рудник "Чукурово". С второ писмо № 0403-133/11.11.2005 г. до министъра на околната среда и водите кметът на Столична община е заявил, че подкрепя проекта за решение на МС за мерките, необходими за премахване на опасността за човешкото здраве и околната среда, възникнала в резултат на кризата с отпадъците на територията на общината и е посочил като подходяща за целта площадка -мина "Чукурово". С доклад до МС на РБ министърът на околната среда и водите, министърът на здравеопазването и министърът на регионалното развитие и благоустройството са внесли проект на решение за мерките, необходими за премахване на опасността за човешкото здраве и околната среда, възникнала в резултат на кризата с отпъдиците на територията на Столична община. С решение № 8, взето с протокол № 48 на заседание на МС на 16.11.2005 г. е приет предложения проект. В резултат на това е постановено и обжалваното решение № 883/18.11.2005 г.
за мерките, необходими за премахване на опасността за човешкото здраве и околната среда, възникнала в резултат на кризата с отпадъците на територията на Столичната община , с което на основание чл. 10, т. 1 и чл. 15, ал. 1, т. 1 от Закона за управление при кризи /ЗУК/, чл. 23 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/, чл. 12, т. 1 и чл. 13, ал. 3, т. 7 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация с оглед предотвратяване на опасност за човешкото здраве, която е възможно да възникне в резултат на натрупване на генерираните битови отпадъци на територията на Столичната община след закриване на депото за битови отпадъци в кв. Суходол, и с цел осигуряване на площадка за временно съхраняване на отпадъците МС в т. 1 е определил за временно съхраняване на балирани битови отпадъци от територията на Столичната община площадка рудник "Чукурово" - вътрешни насипища в котлована, съгласно координати в координатна система "1970 г.", посочени в приложение № 1.
Съгласно чл. 23 ЗУО, посочен като основание за издаване на обжалвания акт, в случаи на сериозна опасност за човешкото здраве и околната среда, възникнала в резултат от образуването или дейностите с опасни отпадъци, Министерският съвет, по предложение на министъра на здравеопазването и министъра на околната среда и водите, определя с решение необходимите мерки за премахване на опасността, включително и при отсъствие на условията по чл. 12. На това основание МС като необходима мярка е определил рудник "Чукурово" като площадка за временно съхраняване на балирани
битови
отпадъци от територията на Столична община. Още в уводната част на обжалвания административен акт е посочено, че опасността е в резултат на проблема с отпадъците на
територията на Столична община.
Според чл. 16, ал. 1 ЗУО кметът на общината организира управлението на дейностите по отпадъците, образувани на нейна територия, съобразно изискванията на този закон. Разпоредбата на чл. 16, ал. 3, т. 4 ЗУО посочва, че кметът на общината отговаря за избора на площадка, изграждане, поддържане, експлоатация, закриване и мониторинг на депата за битови и строителни отпадъци или на други инсталации или съоръжения за обезвреждане на битови или строителни отпадъци. Според настоящият съдебен състав не е спорно, че обжалваният административен акт визира битовите отпадъци на територията на Столичната община. Това обстоятелство е посочено и в самото атакувано решение. От друга страна цитираните разпоредби на чл. 16 ЗУО изрично сочат като компетентен орган да определя площадка за временно съхраняване на битови отпадъци единствено кметът на общината. Нему принадлежи изобщо управлението на дейностите по отпадъците на определена община. В случая, от една страна се касае за териториална, и от друга страна за материална, предметна компетентност. Компетентността е властническо правомощие на нормативно определен орган да може само той в определени териториални предели да издаде предвиден административен акт. В случая материална и териториална компетентност по отношение на битовите отпадъци на територията на определена община има кметът на общината съгласно нормата на чл. 16 ЗУО. Нормата е императивна и липсва нормативна възможност това правомощие да бъде упражнено от друг орган. Параграф 1, т. 2 и 4 от Допълнителните разпоредби на ЗУО дава легална дефиниция на понятията "битови отпадъци" и "опасни отпадъци". В конкретния казус, както се посочи, се касае за битови отпадъци. Нито в административната преписка, нито в съдебното производство се събраха доказателста, че битовите отпадъци на Столичната община притежават едно или повече свойства, които ги определят като опасни, и/или съдържат компоненти, които ги превръщат в опасни. Ето защо по отношение на битовите отпадъци на територията на определена община единствено оторизиран по закон да извършва действия по тяхното управление е кметът на общината. Следователно МС не е компетентен да издава актове във връзка с дейността по третирането на битови отпадъци на определена община. В случая МС на РБ е иззел правомощия от местни органи самоуправление, което е недопустимо. Евентуалната възможност, както е посочено в атакувания административен акт чрез употребената дума "възможно" да възникне опасност за човешкото здраве в резултат на натрупване на генерираните битови отпадъци на територията на Столичната община след закриване на депото за битови отпадъци в кв. Суходол, не може да обоснове изземване на компетентност от страна на МС. Пред вид липсата на материална и териториална компетентност за издателя да издаде акт със съдържание като обжалвания административен такъв, същият е нищожен като постановен от некомпетентен орган.
Същият извод се налага и при тълкуването на разпоредбите на чл. 10, т. 1 и чл. 15, т. 1 ЗУП, посочени също като основание за издаване на обжалваното решение. Тези текстове сочат само правомощията на МС за формиране на национална политика и осъществяване на общо ръководство на дейностите при кризи. Действително в Столична община е обявено кризисно положение, но МС осъществява общото ръководство на дейностите по управление на кризи само когато кризата е възникнала или се е разпространила на територията на цялата страна или на две или повече области, които обстоятелства в случая не са налице. МС не разполага с изключителни правомощия по отношение управлението на криза в една единствена община. Компетентният орган по отношение възникналото кризисно положение на територията на Столична община е отново кметът на общината, а не МС.
В хипотезата на евентуална налична компепентност на МС да издаде акт като обжалвания, същият е незаконосъобразен като противоречащ на материалноправните разпоредби. Не са осъществени посочените в хипотезиса на правната норма юридически факти, поради което административният орган неправилно е приложил материалния закон. Разпоредбата на чл. 23 ЗУО изисква възникнала сериозна опасност за човешкото здраве, а не хипотечната възможност за възникване на опасност, както е прието в обжалвания административен акт с формулировката "възможно да възникне". В акта липсват фактически основания в смисъл например че капацитетът на площадките за балиране на битови отпадъци е изчерпан или евентуално че срокът за съхранение на отпадъците като балирани изтича, за да се счете, че е налице опасност за човешкото здраве. В случая цялата ситуация е провокирана от субективен елемент в смисъла на неизпълнение на задължения на длъжностни лица.
В разглежданата хипотеза на евентуалност актът е незаконосъобразен и при следните съображения:
Определянето на площадка за временно съхранение на битови отпадъци е третиране на отпадъци по смисъла на т. 7 от пар. 1 на Допълнителните разпоредби на ЗУО. Съгласно чл. 13 и
зискванията, на които трябва да отговарят площадките за разполагане на съоръженията за третиране на отпадъци, се определят с наредба на министъра на околната среда и водите, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на земеделието и горите и министъра на здравеопазването. Тези изисквания са определени в Наредба № 7/ 2004 г. за изискванията, на които трябва да отговарят площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъци. Процедурата изисква определянето на площадки да става на два етапа: извършване на проучване и изработване на задание за проектиране на подробен устройствен план (ПУП) и отреждане на площадка за третиране на отпадъци с влизането в сила на ПУП. Такива действия при определянето на рудник "Чукурово" за площадка за временно съхраняване на битови отпадъци не са извършвани. Нещо повече, община Елин Пелин е постановила изричен отказ в този смисъл. По този начин се игнорират нормативните изисквания, създадени с цел гаранция, че дейностите, които ще се осъществяват на площадката няма да увреждат човешкото здраве и околната среда. Неспазването на тези изисквания сочи на нарушение на материалноправни и административнопроизводствени правила при постановяване на обжалваното решение и несъответствие с целта на закона, свързана с опазване на човешкото здраве и околната среда. Тези аргументи обосновават извода за незаконосъобразността на акта в евентуалната хипотеза на валидност на същия. В контекста на изложеното са налице и други основания за отмяна на акта, които не следва да се изброяват изчерпателно с оглед посочения вече тежък порок на същия, водещ до нищожността му, която следва да бъде обявена.
По отношение жалбата на община Сливница съдът намира същата за процесуално недопустима поради следното:
С т. 2 от атакуваното решение се п
репоръчва на кмета на Столичната община в срок 3 месеца от обнародването на решението в "Държавен вестник" да извърши проучвания за определяне най-малко на две площадки за третиране на отпадъците от територията на Столичната община съгласно чл. 5, ал. 1 и 2 от Наредба № 7 от 2004 г. за изискванията, на които трябва да отговарят площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъците (ДВ, бр. 81 от 2004 г.). Проучванията да се извършат за предложените от Столичната община площадки съгласно приложение № 2, както и на други потенциално подходящи площадки. В т. 5 на приложение № 2 като такава площадка е посочено с. Радуловци, находящо се на територията на община Сливница. В тази част обжалваното решение няма характера на административен акт. С него не се определя с. Радуловци като площадка за третиране на отпадъци, а само се посочват параметрите, в които кметът на Столична община да направи избор за площадка. Едва с определянето на с. Радуловци за такава ще е налице завършен административен акт, подлежащ на обжалване. С оглед съдържанието на т. 2 волеизявлението има само препоръчителен, а не властнически характер, поради което жалбата се явява процесуално недопустима поради липса на предмет.
С оглед изхода на спора на жалбоподателите -физически лица следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 230 лв.
Воден от горното и на основание чл. 29 ЗВАС, Върховният административен съд, пето отделение
РЕШИ:
ОБЯВЯВА нищожността на т. 1 от решение
№ 883/18.11.2005 г. на Министерския съвет на Република България за мерките, необходими за премахване на опасността за човешкото здраве и околната среда, възникнала в резултат на кризата с отпадъците на територията на Столичната община, с която се определя за временно съхраняване на балирани битови отпадъци от територията на Столичната община площадка рудник "Чукурово" - вътрешни насипища в котлована, съгласно координати в координатна система "1970 г.", посочени в приложение № 1.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на община Сливница срещу
т. 5 от приложение № 2 към т. 2 на решение № 883/18.11.2005 г. на Министерския съвет на Република България и ПРЕКРАТЯВА производството по делото в тази му част.
ОСЪЖДА Министерския съвет на Република България да заплати на
Андрей Станчев Пенчев, Йорданка Иванова Зашева и Любка Костова Андреева, всички от с. Габра направените по делото разноски в размер на 230 /двеста и тридесет/ лв.
Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Марина Михайлова
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ Захаринка Тодорова
/п/ Таня Радкова
Т.Р.