Министерски съвет
Портал за обществени консултации
Министерски съвет и неговата администрация
Адрес: София, бул. “Княз Александър Дондуков ” № 1
Електронна поща: gis@government.bg
---
Пакет основни документи
Консултационен документ
---
Справка становища
---
Според нас определението за постигнати резултати, предложено в проекта на Ръководство е правилно. Останалите две дефиниции обаче следва да бъдат променени по следните съображения:
1. понятията „въздействия“ и „ефекти“ (в т.ч. „ефекти от прилагането“) утвърдено в теорията и практиката в областта на ОВ се употребяват като взаимнозаменяеми;
2. терминът “последици“ в контекста на правно регулиране и правоприлагане се свързва с правните последици;
3. възприетото у нас виждане относно съдържанието и обхвата на въздействията от регулирането, които се изследват при оценката на въздействието е, че това е възможно най-широкият спектър от проявления и проекции (ирадиации), които се дължат на дадена регулаторна интервенция[1]. Именно затова ОВ (и най-вече последващата) анализира всички преки и косвени, предвидени и непредвидени, желани и нежелани, странични, разпределителни и други предизвикани от акта въздействия;
4. логически неиздържано е преките ефекти да бъдат приравнявани с краткосрочните, а косвените с дългосрочните. На практика по-скоро е точно обратното. Най-често преките (в повечето случаи положителни и желани) ефекти от една интервенция се проявяват на един по-късен етап от въвеждането на мярката, т.е. те са дългосрочни, а косвените (предимно отрицателни, понякога и нежелани) се проявяват веднага към момента на въвеждането на мярката. Така например, въвеждането на нов софтуер за касовите апарати на бизнеса води до непосредствени разходи за него по закупуването му (което влече моментално намаляване на семейния бюджет на едноличния търговец например) от момента на влизане в сила на промените и това са косвените краткосрочни въздействия, а ползите от новите правила, целящи изсветляване на бизнеса, по-голяма фискална отчетност и данъчно облагане, които са преките целени въздействия се проявяват след определен период от време (първо тримесечие след промените, първо полугодие или първа цяла фискална година).
[1] В този смисъл Решение №1 от 4 февруари 2020 г. на Конституционния съд: „В идеалния случай тя (бел. авт. ОВ) трябва да покаже всичките възможни импликации на законодателното разрешение, тоест неговата ирадиация в максимален брой максимално дълги причинно-следствени вериги.
Според нас определението за постигнати резултати, предложено в проекта на Ръководство е правилно. Останалите две дефиниции обаче следва да бъдат променени по следните съображения:
1. понятията „въздействия“ и „ефекти“ (в т.ч. „ефекти от прилагането“) утвърдено в теорията и практиката в областта на ОВ се употребяват като взаимнозаменяеми;
2. терминът “последици“ в контекста на правно регулиране и правоприлагане се свързва с правните последици;
3. възприетото у нас виждане относно съдържанието и обхвата на въздействията от регулирането, които се изследват при оценката на въздействието е, че това е възможно най-широкият спектър от проявления и проекции (ирадиации), които се дължат на дадена регулаторна интервенция[1]. Именно затова ОВ (и най-вече последващата) анализира всички преки и косвени, предвидени и непредвидени, желани и нежелани, странични, разпределителни и други предизвикани от акта въздействия;
4. логически неиздържано е преките ефекти да бъдат приравнявани с краткосрочните, а косвените с дългосрочните. На практика по-скоро е точно обратното. Най-често преките (в повечето случаи положителни и желани) ефекти от една интервенция се проявяват на един по-късен етап от въвеждането на мярката, т.е. те са дългосрочни, а косвените (предимно отрицателни, понякога и нежелани) се проявяват веднага към момента на въвеждането на мярката. Така например, въвеждането на нов софтуер за касовите апарати на бизнеса води до непосредствени разходи за него по закупуването му (което влече моментално намаляване на семейния бюджет на едноличния търговец например) от момента на влизане в сила на промените и това са косвените краткосрочни въздействия, а ползите от новите правила, целящи изсветляване на бизнеса, по-голяма фискална отчетност и данъчно облагане, които са преките целени въздействия се проявяват след определен период от време (първо тримесечие след промените, първо полугодие или първа цяла фискална година).
[1] В този смисъл Решение №1 от 4 февруари 2020 г. на Конституционния съд: „В идеалния случай тя (бел. авт. ОВ) трябва да покаже всичките възможни импликации на законодателното разрешение, тоест неговата ирадиация в максимален брой максимално дълги причинно-следствени вериги.
Центърът за оценка на въздействието на законодателството (ЦОВЗ) приветства продължаващите и сериозни усилия на българското правителство за подобряване на правната и методологическа рамка на оценката на въздействието в България. Нашето категорично виждане е, че тя, с изключение на правната уредба и методологията, които се прилагат по отношение на законодателството, предлагано по инициатива на отделните народни представители, е една от най-ясните, пълни и непротиворечиви в сравнение с всички останали държави-членки на Европейски съюз. Разработеното и публикувано за обществена консултация Ръководство за извършване на последваща оценка на въздействието е безспорно доказателство за тази наша позиция и важна крачка напред в регулаторната реформа у нас, стартирала през ноември 2016 г. с въвеждането на императивната, всеобхватна и интегрирана оценка на въздействието в националния нормотворчески процес.
Нашите коментари и предложения, насочени изцяло към усъвършенстване на публично обсъжданото Ръководство за извършване на последваща оценка на въздействието са представени по-долу.
І. Считаме, че проведеното ново разграничение, включително дадени дефиниции, на понятия като постигнати резултати, последици и въздействия крие риск от неяснота и затруднено прилагане. В проекта на Ръководство (стр. 14) се казва, че:
„Постигнати резултати: показват аргумента за необходимостта от приемането на нормативния акт. Това са състояния, положения, действия и т.н., настъпили в рамките на прилагането на нормативния акт. Напр.: изграждане на път, изваждане на паспорт, провеждане на обучение, събиране на битови отпадъци и т.н.;
Последици: това са непосредствените, преките (краткосрочни) ефекти от приемането на нормативния акт и
Въздействия: това са ефектите (последствията) в дългосрочен план след приемането на нормативния акт (наричани и „косвени“)“.
Това са термини, които имат ключово значение за цялото опознаване и разбиране изобщо на същността на оценката на въздействието. Ръководството в тази си част съдържа потенциал за объркване първо защото се въвеждат думи, които в общия езиков оборот се използват като синонимни или близки по значение, каквито са „въздействия“, „ефекти“, „последици“ и „последствия“, второ поради факта, че придадените им значения не са безспорни от чисто теоретична гледна точка и не намират докрай опора в нашето законодателство, уреждащо оценката на въздействието.
Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, в сила от началото на 2021 г., освен за въздействия, говори за:
- ефекти от прилагане на нормативните актове (чл. 2, ал. 1);
- резултати от прилагането на закони, кодекси и подзаконови нормативни актове (чл. 5, т. 2 и чл. 33, ал. 1);
- резултати при прилагането на нормативния акт (чл. 33, ал. 2);
- резултатите от регулирането на конкретна част от съответните обществени отношения и последиците от прилагането на акта (чл. 36);
- постигнатите резултати, последиците и въздействията от приемането или изменението на нормативния акт (чл. 37, ал. 2, т. 1, б. „а“ и „б“).
Центърът за оценка на въздействието на законодателството (ЦОВЗ) приветства продължаващите и сериозни усилия на българското правителство за подобряване на правната и методологическа рамка на оценката на въздействието в България. Нашето категорично виждане е, че тя, с изключение на правната уредба и методологията, които се прилагат по отношение на законодателството, предлагано по инициатива на отделните народни представители, е една от най-ясните, пълни и непротиворечиви в сравнение с всички останали държави-членки на Европейски съюз. Разработеното и публикувано за обществена консултация Ръководство за извършване на последваща оценка на въздействието е безспорно доказателство за тази наша позиция и важна крачка напред в регулаторната реформа у нас, стартирала през ноември 2016 г. с въвеждането на императивната, всеобхватна и интегрирана оценка на въздействието в националния нормотворчески процес.
Нашите коментари и предложения, насочени изцяло към усъвършенстване на публично обсъжданото Ръководство за извършване на последваща оценка на въздействието са представени по-долу.
І. Считаме, че проведеното ново разграничение, включително дадени дефиниции, на понятия като постигнати резултати, последици и въздействия крие риск от неяснота и затруднено прилагане. В проекта на Ръководство (стр. 14) се казва, че:
„Постигнати резултати: показват аргумента за необходимостта от приемането на нормативния акт. Това са състояния, положения, действия и т.н., настъпили в рамките на прилагането на нормативния акт. Напр.: изграждане на път, изваждане на паспорт, провеждане на обучение, събиране на битови отпадъци и т.н.;
Последици: това са непосредствените, преките (краткосрочни) ефекти от приемането на нормативния акт и
Въздействия: това са ефектите (последствията) в дългосрочен план след приемането на нормативния акт (наричани и „косвени“)“.
Това са термини, които имат ключово значение за цялото опознаване и разбиране изобщо на същността на оценката на въздействието. Ръководството в тази си част съдържа потенциал за объркване първо защото се въвеждат думи, които в общия езиков оборот се използват като синонимни или близки по значение, каквито са „въздействия“, „ефекти“, „последици“ и „последствия“, второ поради факта, че придадените им значения не са безспорни от чисто теоретична гледна точка и не намират докрай опора в нашето законодателство, уреждащо оценката на въздействието.
Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, в сила от началото на 2021 г., освен за въздействия, говори за:
- ефекти от прилагане на нормативните актове (чл. 2, ал. 1);
- резултати от прилагането на закони, кодекси и подзаконови нормативни актове (чл. 5, т. 2 и чл. 33, ал. 1);
- резултати при прилагането на нормативния акт (чл. 33, ал. 2);
- резултатите от регулирането на конкретна част от съответните обществени отношения и последиците от прилагането на акта (чл. 36);
- постигнатите резултати, последиците и въздействията от приемането или изменението на нормативния акт (чл. 37, ал. 2, т. 1, б. „а“ и „б“).
Национална мрежа за децата (НМД) е обединение на 135 граждански организации и съмишленици, работещи за и с деца и семейства в цялата страна. Насърчаването, защитата и спазването на правата на детето са част от ключовите принципи, които ни обединяват. Ние вярваме, че всички политики и практики, които засягат пряко или косвено децата, следва да се изготвят, прилагат и съблюдават, като се взема предвид принципът за висшия интерес на децата и с активното участие на самите деца и младежи.
Комитетът по правата на детето е главният орган на ООН за мониторинг прилагането на Конвенцията за правата на децата от държавите-членове. Той е основан през 1991 година. Чрез своите мониторингови функции Комитетът помага да държавите-членове и при тълкуването на Конвенцията, с цел изработване и прилагане на държавна политика във връзка с ангажиментите по Конвенцията.
Основание за искане да бъде въведена оценка на въздействието спрямо правата на децата ни дават и препоръките на Комитета по правата на детето на ООН, който в Заключителните наблюдения във връзка с консолидирания трети, четвърти и пети периодичен доклад за България от 3 юни 2016г. препоръчва в точка 7, следното: б) да въведе процедура за оценка на въздействието върху правата на детето за всички нови закони, приемани на национално равнище[1] .
Подобна препоръка се намира и в друг документ на Комитета по правата на детето на ООН. В член 71 на доклад номер 19 Общи коментари[2] относно публичното бюджетиране за изпълнение правата на децата от 20 юли 2016г е записано:
Комитетът оценява факта, че макроикономическото и фискално законодателство, политики и програми могат да имат индиректно влияние върху децата, техните пазители и настойници, които например могат да бъдат засегнати от промени в трудовото законодателство или управление на обществения дълг. Държавите следва да провеждат оценка на въздействието от гледна точка на правата на децата на цялото законодателство, политики и програми, включително тези от макроикономическо или фискално естество, за да е сигурно, че те не подкопават спазването на правата на децата.
В Конституцията на Република България, Чл. 5, алинея (4) е записано: Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.
Комитетът по правата на детето на ООН е създаден с Конвенцията за правата на детето, ратифицирана с решение на ВНС от 11.04.1991 г. - ДВ, бр. 32 от 23.04.1991 г. В сила от 3.07.1991 г.
Оценката на въздействието трябва да се базира на:
По изброените по-горе причини смятаме за основателно в Ръководството за извършване на последваща оценка на въздействието да залегнат инструкции, свързани с принципите на спазване на правата и най-добрия интерес на децата, по-конкретно в разделите Основни принципи при извършване на оценка на въздействието и Същинско извършване на оценка: Определяне на заинтересованите страни и събиране на данни.
Оставаме на разположение при необходимост от съдействие.
Национална мрежа за децата
Ноември 2020
Национална мрежа за децата (НМД) е обединение на 135 граждански организации и съмишленици, работещи за и с деца и семейства в цялата страна. Насърчаването, защитата и спазването на правата на детето са част от ключовите принципи, които ни обединяват. Ние вярваме, че всички политики и практики, които засягат пряко или косвено децата, следва да се изготвят, прилагат и съблюдават, като се взема предвид принципът за висшия интерес на децата и с активното участие на самите деца и младежи.
Комитетът по правата на детето е главният орган на ООН за мониторинг прилагането на Конвенцията за правата на децата от държавите-членове. Той е основан през 1991 година. Чрез своите мониторингови функции Комитетът помага да държавите-членове и при тълкуването на Конвенцията, с цел изработване и прилагане на държавна политика във връзка с ангажиментите по Конвенцията.
Основание за искане да бъде въведена оценка на въздействието спрямо правата на децата ни дават и препоръките на Комитета по правата на детето на ООН, който в Заключителните наблюдения във връзка с консолидирания трети, четвърти и пети периодичен доклад за България от 3 юни 2016г. препоръчва в точка 7, следното: б) да въведе процедура за оценка на въздействието върху правата на детето за всички нови закони, приемани на национално равнище[1] .
Подобна препоръка се намира и в друг документ на Комитета по правата на детето на ООН. В член 71 на доклад номер 19 Общи коментари[2] относно публичното бюджетиране за изпълнение правата на децата от 20 юли 2016г е записано:
Комитетът оценява факта, че макроикономическото и фискално законодателство, политики и програми могат да имат индиректно влияние върху децата, техните пазители и настойници, които например могат да бъдат засегнати от промени в трудовото законодателство или управление на обществения дълг. Държавите следва да провеждат оценка на въздействието от гледна точка на правата на децата на цялото законодателство, политики и програми, включително тези от макроикономическо или фискално естество, за да е сигурно, че те не подкопават спазването на правата на децата.
В Конституцията на Република България, Чл. 5, алинея (4) е записано: Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.
Комитетът по правата на детето на ООН е създаден с Конвенцията за правата на детето, ратифицирана с решение на ВНС от 11.04.1991 г. - ДВ, бр. 32 от 23.04.1991 г. В сила от 3.07.1991 г.
Оценката на въздействието трябва да се базира на:
По изброените по-горе причини смятаме за основателно в Ръководството за извършване на последваща оценка на въздействието да залегнат инструкции, свързани с принципите на спазване на правата и най-добрия интерес на децата, по-конкретно в разделите Основни принципи при извършване на оценка на въздействието и Същинско извършване на оценка: Определяне на заинтересованите страни и събиране на данни.
Оставаме на разположение при необходимост от съдействие.
Национална мрежа за децата
Ноември 2020
21.10.2020
20.11.2020
---
Справка или съобщение.---
Окончателен акт на Министерския съвет
Във връзка с горното, предлагаме следните промени в тази част от Ръководството:
Постигнати резултати: доказват необходимостта от приемането на нормативния акт. Това са състояния, положения, действия и т.н., настъпили в рамките на прилагането на нормативния акт. Напр.: изграждане на път, изваждане на паспорт, провеждане на обучение, събиране на битови отпадъци и т.н.
Последици: това са промените, които настъпват в правната сфера на лицата, които са субекти на регулирането в резултат от приемането на нормативния акт (правни последици).
Въздействия: това са преките и косвените, краткосрочните и дългосрочните и всякакви други ефекти, които настъпват в резултат от прилагането на нормативния акт.
Промяната в дефиницията на „постигнати резултати“ е козметична като „показват“ е заменено с доказват. Измененията в останалите две определения са по същество в съответствие с изложените по-горе аргументи.
ІІ. На няколко места в Ръководството думите „мотиви“ и „подбуди“ за предлагането и приемането на нормативни актове са използвани като синоними, по-скоро в смисъл на лични или субективни нагласи и усещания на лицата, предлагащи нормативни актове. Отделно от това се говори за мотивите и докладът към направени проектопредложения за нови или изменения на действащи нормативни актове. За целите на максималната яснота, в случаите когато се имат предвид мотивите към проектите за нормативни актове в законово уредения смисъл на тази дума сме пояснили, че става дума за писмените мотиви, които задължително съпътстват всеки проект на нормативен акт по нашето законодателство.
По същите съображения на повечето места, където сме счели за уместно, думата оценка, когато е използвана самостоятелно, но поради контекста може да се появи съмнение дали се отнася за предварителна и последваща ОВ, в случаите когато се визира последната сме предложили да се замени с оценяване, което почти се е наложило у нас като термин идентичен с английското evaluation, което в случаите когато в ЕС се говори за ОВ е утвърдено понятие за последваща оценка на въздействието.
ІІІ. Поради солидния обем на проекта на Ръководство и начина на номериране на отделните раздели установихме потенциална опасност от смесване на процедурните етапи на извършване на последващата оценка на въздействието и стъпките, включени във всеки от тях, поради което сме си позволили да направим изясняващи добавки.
Като приложение към настоящото становище, на посочения в обществената консултация e-mail адрес, представяме всички наши предложения за промени в текста на Ръководството за извършване на последваща оценка на въздействието, отразени в режим на проследяване като track changes.
Център за оценка на въдействието на законодателството
Във връзка с горното, предлагаме следните промени в тази част от Ръководството:
Постигнати резултати: доказват необходимостта от приемането на нормативния акт. Това са състояния, положения, действия и т.н., настъпили в рамките на прилагането на нормативния акт. Напр.: изграждане на път, изваждане на паспорт, провеждане на обучение, събиране на битови отпадъци и т.н.
Последици: това са промените, които настъпват в правната сфера на лицата, които са субекти на регулирането в резултат от приемането на нормативния акт (правни последици).
Въздействия: това са преките и косвените, краткосрочните и дългосрочните и всякакви други ефекти, които настъпват в резултат от прилагането на нормативния акт.
Промяната в дефиницията на „постигнати резултати“ е козметична като „показват“ е заменено с доказват. Измененията в останалите две определения са по същество в съответствие с изложените по-горе аргументи.
ІІ. На няколко места в Ръководството думите „мотиви“ и „подбуди“ за предлагането и приемането на нормативни актове са използвани като синоними, по-скоро в смисъл на лични или субективни нагласи и усещания на лицата, предлагащи нормативни актове. Отделно от това се говори за мотивите и докладът към направени проектопредложения за нови или изменения на действащи нормативни актове. За целите на максималната яснота, в случаите когато се имат предвид мотивите към проектите за нормативни актове в законово уредения смисъл на тази дума сме пояснили, че става дума за писмените мотиви, които задължително съпътстват всеки проект на нормативен акт по нашето законодателство.
По същите съображения на повечето места, където сме счели за уместно, думата оценка, когато е използвана самостоятелно, но поради контекста може да се появи съмнение дали се отнася за предварителна и последваща ОВ, в случаите когато се визира последната сме предложили да се замени с оценяване, което почти се е наложило у нас като термин идентичен с английското evaluation, което в случаите когато в ЕС се говори за ОВ е утвърдено понятие за последваща оценка на въздействието.
ІІІ. Поради солидния обем на проекта на Ръководство и начина на номериране на отделните раздели установихме потенциална опасност от смесване на процедурните етапи на извършване на последващата оценка на въздействието и стъпките, включени във всеки от тях, поради което сме си позволили да направим изясняващи добавки.
Като приложение към настоящото становище, на посочения в обществената консултация e-mail адрес, представяме всички наши предложения за промени в текста на Ръководството за извършване на последваща оценка на въздействието, отразени в режим на проследяване като track changes.
Център за оценка на въдействието на законодателството